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最高法判例：行政行为被确认违法后，对补偿问题采取的补救措施
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? 裁判要点
法院确认被诉行政行为违法的同时，责令对相关事宜采取补救措施，至于具体如何补救，不宜由法院直接作出判断，应督促政府通过更为细致和专业的评估，充分考虑各种因素和各方情况，及时给予对等、适当、足额、到位的补偿。
? 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)最高法行申5906号
再审申请人（一审原告，二审上诉人）：李云萍，女，l949年5月l1日出生，彝族，住云南省昆明市。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）：杨吉祥，男，l95l年4月8日出生，汉族，住云南省昆明市。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）：杨清舒，女，l986年l0月l3日出生，彝族，住云南省昆明市。
再审被申请人（一审被告，二审被上诉人）：云南省昆明市西山区人民政府。住所地：云南省昆明市秀苑路l88号。
法定代表人：陈瑞斌，该区人民政府区长。
再审申请人李云萍、杨吉祥、杨清舒（以下简称李云萍等三人）因诉云南省昆明市西山区人民政府（以下简称西山区政府）征地公告一案，不服云南省高级人民法院(2015)云高行终字第103号行政判决，向本院提出再审申请。本院受理后，依法组成由审判员王振宇、审判员孙江、审判员李纬华参加的合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。
云南省昆明市中级人民法院（以下简称一审法院）经审理查明：2009年4月30日，昆明市人民政府分别向李云萍、杨吉祥、杨清舒颁发了土地权属证明，载明位于昆明市××办事处官庄社区宗地总面积为2933.70平方米的土地使用权人为李云萍、杨吉祥、杨清舒，三人各分摊977.9平方米。2013年2月21日，西山区政府就前卫街道办事处第18号片区二期土地征收征用的相关事宜作出征地公告，征地范围包含李云萍等人拥有使用权的上述国有土地。李云萍、杨吉祥、杨清舒向一审法院提起诉讼，称享有使用权的土地系国有土地，西山区政府的征收行为于法无据，征地公告明显违法，请求撤销。
一审法院认为，李云萍等人为征地公告中明确载明”征地”所涉的权属个人，具有直接利害关系，诉讼主体资格适格。征地公告中未告知诉权或者起诉期限，李云萍等人的起诉未超过诉讼时效。征地公告中涉及征收的土地包含有集体土地和国有土地。根据国有土地上房屋征收与补偿条例第八条及第十三条第一款之规定，应经由市、县级人民政府作出房屋征收决定，且作出房屋征收决定后应当及时予以公告，房屋被依法征收时，国有土地使用权同时收回。但从在卷的有效证据来看，西山区政府未经市、县级人民政府作出对原告房屋的征收决定，以及对房屋征收决定的公告程序，直接与集体土地的征收一并作出征地公告，显然违反法定程序，根据中华人民共和国行政诉讼法第五十四条之规定，对其作出的征地公告中载明的征地范围具体涉及到权属人为李云萍、杨吉祥、杨清舒的国有土地的部分应予撤销，但考虑到该国有土地在城中村改造的范围之内，现该片区改造项目涉及的拆迁户已大部分签订拆迁协议，若撤销上述征地公告的内容将会给国家利益或者公共利益造成重大损失，根据最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释第五十八条之规定，一审法院判决确认西山区政府于2013年2月21日作出的征地公告中载明征地范围具体涉及到权属人为李云萍、杨吉祥、杨清舒的国有土地的部分违法。
李云萍等三人不服一审判决，向云南省高级人民法院（以下简称二审法院）提起上诉。
二审法院对一审判决认定的事实予以确认。另查明：李云萍等三人持有的国有土地使用证所载土地位于昆明市西山区××办事处官××社区第三居民小组。二审庭审中，双方均确认现该国有土地上的房屋已被拆除。
二审法院认为，为改善城市环境，提高城市品位，解决城中村居民的居住条件，区政府基于公共利益的需要将前卫街道办事处官庄社区等城中村作为18号片区（二期）的改造范围。而在该城中村改造范围内，既有农村集体土地，也有国有土地。对于集体土地及其房屋的征收工作应按照中华人民共和国土地管理法规定的条件、程序等进行土地征收和地上附着物（包括房屋）的征收补偿事宜；而对于国有土地的部分，应依据中华人民共和国土地管理法第五十八条之规定，为了公共利益需要使用国有土地的，可以依法收回国有土地使用权；另外，国有土地上的房屋征收与补偿事宜，应依据国有土地上的房屋征收与补偿条例规定的条件、程序、方式等依法进行征收与补偿。当然，对国有土地上的房屋实施征收的，国有土地使用权同时收回。本案中，区政府以征地公告的方式将上诉人李云萍等三人的国有土地使用权予以”征收”，并无相应的法律依据，显属违法的行政行为。区政府发布的征地公告的行政行为本应予以撤销，但因该征地公告所涉西山区18号片区（二期）城中村改造的大部分被征收人或被拆迁人已经签定了协议，撤销征地公告的行政行为将会对社会公共利益造成重大损害，故一审法院依据中华人民共和国行政诉讼法第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认征地公告中载明征地范围具体涉及到国有土地使用权人为李云萍、杨吉祥、杨清舒的国有土地使用权的部分违法。一审判决作出时，修改后的中华人民共和国行政诉讼法已开始实施，一审法院仍适用执行行政诉讼法的若干解释第五十八条作出确认违法判决，系适用法律不当，予以纠正。但一审判决作出确认判决的结果正确，应予以维持。现李云萍等人所涉国有土地上的房屋已被拆除，但李云萍等人所涉国有土地使用权如何处置，应由区政府进一步采取补救措施。李云萍等人提出应责令区政府采取补救措施的上诉理由成立。据此，维持一审判决，并责令昆明市西山区人民政府对李云萍、杨吉祥、杨清舒的国有土地使用权事宜采取补救措施。
李云萍等三人不服二审判决，向我院申请再审，请求依法撤销一、二审判决，提审本案，依法支持申请人一审的诉讼请求。主要理由如下：
两审判决的理由是，西山区政府以征地公告的方式将再审申请人的国有土地使用权予以”征收”，并无相应的法律依据，显属违法行政行为，本应予以撤销，但因公告涉及的大部分被征收人已经签订了协议，撤销征地公告将会对社会公共利益造成重大损害，故只能判决确认征地公告涉及再审申请人国有土地使用权的部分违法。再审申请人认为上述观点不成立。判决书效力的主观范围仅及于法院和双方当事人，并不及于其他被征收人。再审申请人的土地、房屋本来就不属于征收范围，撤销征地公告与再审申请人有关的部分，与公共利益何干？
一、二审判决应当进行利益衡量，充分论述撤销该违法行为所造成的损失大大超过由该行为本身所造成的损失或补救该行为所应支付的代价。没有进行利益衡量，就不具备适用中华人民共和国行政诉讼法第七十四条第（一）项的事实条件。所以，两审判决不仅程序违法，而且适用法律错误。如此重大且明显违法的行政行为，两审法院却不予撤销，是对无效行政行为的变相支持。再审被申请人于2014年1月29日半夜将再审申请人的房屋及建筑设施全部拆除，使其大量设备、商品被埋被盗、造成再审申请人十分惨重的损失，两审判决却不判具体的补救措施，让再审申请人继续蒙受巨大损失、灭顶之灾得不到丝毫解决。要求房屋恢复原状，赔偿一切损失。
本院认为，一、二审在确认西山区政府的行为部分违法的前提下，基于多数已经签定了协议的被征收人或被拆迁人的公共利益考量，未予以撤销，符合相关法律规定。
对公共利益与个体利益的衡量，涉及双方的财产权、人身权等多项权利的诸多方面，还包括公共交通设施、供水、供电等基础设施建设，以及基于基本生活保障的住房建设等等，不能片面地以绝对化的商品价值作为单一衡量标准进行比较。当公共的整体的利益显著大于个体利益时，虽然不能以此为由罔顾个人权益，但就本案涉及1600余户50余公顷的城中村改造项目而言，对公共利益给予充分考虑具有相对的合理性和必要性。
在此前提下，对再审申请人的权益，包括但不仅限于地面建筑和机器设备等损失，必须通过适当方式给予充分的补偿，对此，二审法院已在判决中予以指出并责令西山区人民政府对李云萍、杨吉祥、杨清舒的国有土地使用权事宜采取补救措施，至于具体如何补救，不宜由法院直接作出判断，应督促政府通过更为细致和专业的评估，充分考虑各种因素和各方情况，及时给予对等、适当、足额、到位的补偿。
综上，再审申请人李云萍等三人的再审申请不符合中华人民共和国行政诉讼法第九十一条规定的情形。依照最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人李云萍、杨吉祥、杨清舒的再审申请。
审判长 王振宇
审判员 孙江
审判员 李纬华
二〇一八年六月二十七日
书记员 薛菁
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